Auto 1839/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-2156.
Conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado Sustanciador:
HERNÁN CORREA CARDOZO.
Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, profiere el siguiente:
AUTO
1. El 12 de agosto de 2020[1], la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, COLPENSIONES), obrando a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió demanda con el propósito de declarar la nulidad de la Resolución SUB 378 del 07 de marzo 2017, proferida por la misma entidad. A través de dicho acto administrativo, la accionante reconoció y pagó una sustitución pensional a favor de la señora Leidy Yurany Osorio Vélez en calidad de compañera permanente de Miguel Ángel Munera Palacio[2]. A título de restablecimiento, solicitó el reintegro de $30.493.327 por concepto de mesadas, retroactivo aportes a salud y/o fondo de solidaridad pensional recibidos de forma irregular con ocasión del reconocimiento de la sustitución pensional[3].
2. Con ocasión del proceso administrativo especial 318-18 adelantado contra la demandada, COLPENSIONES constató que la señora Osorio Vélez no convivió con el señor Miguel Ángel Munera Palacio los cinco años anteriores a la fecha de su fallecimiento. Según indicó, la solicitud pensional de la hoy demandada es hecho de fraude; toda vez que las declaraciones extrajuicio allegadas para el reconocimiento prestacional carecen de veracidad, debido a que en las mismas se estipulan hechos contrarios a la verdad[4].
3. Inicialmente, la demanda fue repartida al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín. Mediante Auto del 26 de noviembre de 2020[5], ese despacho declaró la falta de jurisdicción y remitió el expediente a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral en virtud del artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001[6]. Expresó que la facultad que tiene toda entidad pública de cuestionar la legalidad de sus propios actos administrativos, no determina per se que la competencia sea de la Jurisdicción contencioso-administrativa[7]. Lo anterior, en razón a que en asuntos de seguridad social debe revisarse la naturaleza del vínculo laboral. Para el caso sub examine, expuso que, si bien la pretensión se encamina a la nulidad de un acto administrativo que reconoció una sustitución pensional, al verificar la historia laboral del causante, se observa que en el último periodo por el cual se efectuaron cotizaciones al SGSS en Pensiones, corresponde a sus propios aportes como trabajador independiente[8]. En ese sentido, concluyó que el asunto no está incluido en los supuestos de los artículos 104.4[9] de la Ley 1437 de 2011 porque la relación laboral del causante no estaba sujeta al derecho administrativo y, por lo tanto, el litigio no era de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino de la ordinaria en su especialidad laboral.
4. Contra esta decisión, la apoderada de COLPENSIONES presentó recurso de reposición con fundamento en los mismos argumentos de la demanda[10]. Mediante auto del 18 de marzo de 2021[11], el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín resolvió no reponer, dado que, en su criterio, el conocimiento del asunto le corresponde a la justicia ordinaria.
5. El expediente fue repartido al Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Medellín. Por medio del Auto del 5 de abril de 2022[12], esta autoridad judicial propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó su envío a la Corte Constitucional con fundamento en la Sentencia SU-182 de 2019[13] de esta Corporación. Al respecto, indicó que dicha providencia trata lo referente al principio de inmutabilidad de los actos en donde determina que es obligación de las autoridades demandar actos administrativos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[14]. En su criterio, la competencia para conocer del presente asunto es de la jurisdicción contenciosa administrativa, toda vez que la esencia del proceso que es dejar sin efecto o declarar la nulidad de un acto administrativo proferido por COLPENSIONES, situación que puede ser tramitada por la vía de la revocatoria directa (Art 97 del CPACA) o la nulidad y restablecimiento del derecho (Art 138 del CPACA)[15].
6. Mediante correo electrónico del 7 de abril de 2022, la secretaría del Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Medellín remitió el expediente a la Corte Constitucional[16].
7. En sesión virtual del 19 de octubre de 2022, la Presidencia de esta Corporación repartió el expediente al Magistrado (E) Hernán Correa Cardozo[17]. El 21 de octubre siguiente, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[18], con arreglo a lo previsto en el artículo 241.11 de la Carta Política[19].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[20]
2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[21].
3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[22] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, por al menos dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[23].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[24].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[25].
Acreditar estos presupuestos es una condición necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple con alguna de tales exigencias.
El presente caso cumple con los requisitos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
4. Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicción.
(i) En primer lugar, existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones que niegan ser competentes para asumir su conocimiento. Por un lado, una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín), y, por otro, se encuentra una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social (Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Medellín).
(ii) En segundo término, la Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, COLPENSIONES promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento con el propósito de declarar la nulidad de la Resolución SUB 378 del 07 de marzo 2017. A través de dicho acto, la demandante reconoció una sustitución pensional a favor de la señora Leidy Yurany Osorio Vélez.
(iii) En tercer y último lugar, la Sala considera que ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal y jurisprudencial para sustentar sus posturas dirigidas a rechazar su competencia para conocer del asunto. De un lado, el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín sostuvo que el asunto compete a la jurisdicción ordinaria laboral según lo dispuesto por el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001. Indicó que la controversia se refiere a un asunto relacionado con el Sistema de Seguridad Social y, por lo tanto, debe analizarse la naturaleza del vínculo laboral. En ese sentido, luego de revisar el expediente, advirtió que el causante efectuó cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones como trabajador independiente. Por lo anterior, concluyó que no se acreditaban los presupuestos del artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011. De otro lado, el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Medellín argumentó que, con base en la Sentencia SU-182 de 2019 de la Corte Constitucional, la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo expuesto, en razón a que el objeto de la controversia es dejar sin efecto un acto administrativo proferido la misma demandante. Bajo ese supuesto, señaló que el asunto puede ser tramitado por la vía de la revocatoria directa (Art 97 del CPACA) o la nulidad y restablecimiento del derecho (Art 138 del CPACA)[26].
Asunto objeto de decisión y metodología
5. Advertida la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de la misma ciudad. Para este propósito, (i) reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos propios relativos a la seguridad social, y (ii) resolverá el caso concreto.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos propios relativos a la seguridad social
6. Mediante Auto 316 de 2021[27], la Sala Plena de esta Corporación fijó la regla según la cual en aquellos eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
7. En dicha providencia se dejó en claro que cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social pero el objeto de la controversia es la nulidad de un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, teniendo en cuenta que: (i) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho hace parte de una habilitación expresa consagrada en los artículos 97[28] y 138[29] de la Ley 1437 de 2011; (ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y, (iii) mediante este cauce procesal se les permite impugnar sus actos administrativos, independiente de que sean o no creadores de situaciones particulares y concretas, con miras a proteger el patrimonio público y los derechos colectivos o subjetivos de la administración[30].
8. En consecuencia, resulta aplicable a este tipo de asuntos la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, de acuerdo con la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
III. CASO CONCRETO
9. Con fundamento en las consideraciones previas, habrá de resolverse el conflicto negativo de jurisdicciones. Para el presente caso, la Sala Plena constató que:
(i) Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín) y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Medellín), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo previamente analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.
(ii) COLPENSIONES, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretende declarar la nulidad de la Resolución SUB 378 del 07 de marzo 2017, a través de la cual reconoció y ordenó el pago de una sustitución pensional a favor de la señora Leidy Yurany Osorio Vélez en calidad de compañera permanente del señor Miguel Ángel Munera Palacio.
(iii) En aplicación de la regla decisional fijada en el Auto 316 de 2021, cuando una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones interpone el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
(iv) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín es la autoridad judicial competente para conocer del proceso promovido por COLPENSIONES en contra del acto administrativo expedido por la misma entidad que reconoció y ordenó el pago de una sustitución pensional a favor de la señora Leidy Yurany Osorio Vélez.
(v) Así las cosas, esta Corporación asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer la demanda, de conformidad con los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de Decisión: Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra acto propio presentado por COLPENSIONES en contra de la señora Leidy Yurany Osorio Vélez.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-2156 al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín, para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Décimo Laboral del Circuito de la misma ciudad y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, CJU-2156. Archivo denominado 002ActaReparto.pdf.
[2] Expediente digital, CJU-2156. Archivo denominado 001Demanda.pdf, folio 2.
[3] Ibidem.
[4] Expediente digital, CJU-2156. Archivo denominado 001Demanda.pdf, folio 5.
[5] Expediente digital, CJU-2156. Archivo denominado 010AutoRemiteCompetencia .pdf.
[6] Artículo 2º. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: ( ) 4. Modificado por el art. 622, Ley 1564 de 2012. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.
[7] Expediente digital, CJU-2156. Archivo denominado 010AutoRemiteCompetencia .pdf, folio 3.
[8] Ibidem.
[9] Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: ( ) 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
[10] Expediente digital, CJU-2156. Archivo denominado 012RecursoReposicion.pdf.
[11] Expediente digital, CJU-2156. Archivo denominado 014AutoResuelveReposicion .pdf.
[12] Expediente digital, CJU-2156. Archivo denominado 017CONFLICTO NEGATIVO DE JURISDICCIONES.pdf.
[13] M.P Diana Fajardo Rivera.
[14] Expediente digital, CJU-2156. Archivo denominado 017CONFLICTO NEGATIVO DE JURISDICCIONES.pdf, folio 2.
[15] Ibidem.
[16] Expediente digital, CJU-2156. Archivo denominado Correo remisorio y Link.pdf.
[17] Expediente digital, CJU-2156. Archivo denominado Constancia de Reparto CJU-2156.pdf.
[18] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando ( ) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones (Auto 278 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[19] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[20] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 283 de 2021, 332 de 2020, 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
[21] Autos 345 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 452 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[22] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[23] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[24] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[25] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[26] Expediente digital, CJU-2156. Archivo denominado 017CONFLICTO NEGATIVO DE JURISDICCIONES.pdf, folio 2.
[27] Expediente CJU-489 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. En este caso, la COLPENSIONES ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de una resolución en la que había reconocido la pensión de sobrevivientes de un trabajador privado y ordenado el pago del retroactivo. Con su presentación, la entidad pretendió la declaratoria de nulidad del acto administrativo porque, al liquidar el retroactivo, no dedujo el valor correspondiente a salud. Asimismo, solicitó ordenar el reintegro de las diferencias pensionales correspondientes, a manera de restablecimiento del derecho.
[28] REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional. PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.
[29] NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. ( ).
[30] Auto 316 de 2021, expediente CJU-489, reiterado en los Autos 382 y 384 de 2021, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.